巴西的汽车产业政策是怎么失败的

巴西反对保护主义的理由

作者：法布里西奥·安特扎纳·杜兰（Fabricio Antezana Duran）

        加布里埃尔·格里利（Gabriel Grilli）

来源：经济教育基金会

巴西，这个以丰富的文化、丰富的自然资源和早期工业雄心而闻名的南美巨人，长期以来一直以其建立起涵盖从肥皂到飞机等各个领域的工业基础而自豪。

许多人将这种增长归功于保护主义政策：高进口关税、对国内生产商的税收减免以及慷慨的政府激励措施。

但这些政策的背后隐藏着一个截然不同的故事——效率低下、潜力丧失以及代价高昂的失败。保护主义非但没有加速巴西的崛起，反而常常阻碍其发展，使其产业依赖于政治恩惠而非市场表现。

巴西早在1919年就已开始鼓励汽车行业发展的尝试，当时福特成为第一家在巴西组装汽车的汽车制造商。这家美国公司被一揽子慷慨的税收减免和进口保护政策所吸引，享受着进口资本货物的广泛免税，以及对从国外进口的竞争车型征收更高的关税。

这些措施后来扩展到通用汽车和罗米等其他公司。但从一开始，这些激励措施就扭曲了市场，而不是促进了市场的发展。

早期最臭名昭著的失败？福特兰迪亚。它建于20世纪20年代，是亚马逊腹地一座自给自足的工业城市，旨在满足福特的橡胶需求。但由于热带疾病、糟糕的规划和文化傲慢，它在二十年内就崩溃了。

福特仅在资本品上就损失了相当于现在的1.7亿美元，而包括劳动力、资本成本和无法使用的投入在内的总损失仍然不确定。这个项目的失败并非因为理念有缺陷，而是因为缺乏竞争压力和现实世界的反馈。

20世纪50年代，巴西总统儒塞利诺·库比切克将通过保护主义实现工业化定为巴西的官方政策。他的“梅塔斯计划”禁止进口汽车，并要求汽车制造商进行本地化生产以换取税收优惠。

大众和通用等汽车制造商纷纷涌入巴西，并不是因为巴西是制造汽车的最佳地点，而是因为巴西是少数几个可以保证他们销售汽车的地方之一。

1956年至1961年间，巴西颁布了三项法令，为致力于国内生产的公司提供特殊的财政和战略激励。这一战略是更广泛的区域趋势的一部分，称为进口替代工业化 (ISI)，旨在通过在高关税壁垒后建立国内产业来减少对外国商品的依赖。

虽然进口替代工业化在短期内刺激了工业的快速增长，但它往往导致效率低下、竞争力不足的行业受到保护，从而免受全球竞争的影响，最终使消费者承受更高的价格和更少的选择。

到20世纪70年代，巴西已发展出庞大的汽车产业，雇佣了数十万名员工。但问题在于：如果没有外国竞争，巴西几乎没有理由进行创新或削减成本。巴西消费者为此付出了代价。

到2025年，丰田卡罗拉混合动力车在巴西的平均售价将比在墨西哥高出1.3万美元以上，性价比低18%。尽管巴西工程师开发了灵活燃料发动机，但整个行业在质量和创新方面仍然落后。

随着时间的推移，巴西的保护主义模式不仅效率低下，而且难以持续。政策制定者对此的回应是加倍下注。像“Rota 2030”这样的计划为达到模糊的生产目标或本地化配额的汽车制造商提供税收减免。

这些政策暂时支撑了汽车行业，但却未能使其做好应对真正竞争的准备。数十年的保护并没有转化为全球竞争力。

巴西的汽车制造商在国内市场表现良好，但在出口方面却举步维艰。2013年，巴西汽车产量达到顶峰，达到每年370万辆，但出口量仅为总产量的15%左右——其最大的汽车贸易伙伴是阿根廷、墨西哥、哥伦比亚、乌拉圭和智利。

大多数巴西工厂的成本竞争力不足以将汽车大量运往欧洲或亚洲。最终，2010年代，受大宗商品价格下跌、政治不稳定以及不可持续的公共支出等因素影响，巴西经济放缓，产量大幅下降，福特等全球巨头开始关闭工厂，甚至完全停止运营。

自2021年以来，巴西汽车行业的产能利用率一直徘徊在最佳效率以下，表明产能持续闲置、需求疲软以及全球市场的竞争力挑战。

福特2021年退出巴西市场具有象征意义。在巴西市场运营了一个多世纪后，该公司没有理由继续留在那里，尤其是在没有新的补贴的情况下。当时，福特已经经历了十年严重的产能利用率不足，在没有美国母公司补贴的情况下，该公司无力弥补固定成本。

然而，在2023年，在总统卢拉·达席尔瓦暗示将为在巴西设立的电动汽车制造商提供重大战略优势后，福特暗示可能会重返巴西。再一次，该行业不再依靠创新或出口，而是向政府寻求救助。

巴西汽车产量的出口量仍然很小，主要出口到邻国阿根廷，这主要得益于南方共同市场内部的贸易协定。与此同时，墨西哥选择了一条更加开放的道路。

1994年签署北美自由贸易协定后，墨西哥大幅削减关税，欢迎外国投资者，并致力于成为出口平台。如今，尽管缺乏一家大型本土汽车制造商，墨西哥工厂生产的汽车数量却比巴西更多，成本更低，质量更高。

区别何在？竞争。墨西哥工厂服务于全球市场，而巴西工厂服务于受保护的国内市场，代价是牺牲消费者利益和提高生产力。

巴西经验中最令人警醒的教训或许在于，激励机制若被滥用，可能会加剧失调。国家补贴扭曲了物流：巴西修建了高速公路而非铁路，尽管对许多地区而言，水运成本更低。汽车行业在巴西利亚的鼎盛时期恰逢巴西基础设施建设最具变革性的十年，不出所料，投资转向了高速公路，而非铁路、水路和航空运输。

这些选择留下了持久的影响：即使在今天，巴西约有86%的消费品和74%的资本品通过卡车运输，而通过水路运输的消费品和资本品分别只有5%和8%，尽管巴西拥有7357公里的海岸线，河流覆盖了全球12%的淡水面。

即使现在，像“Rota 2030”这样的新政策旨在促进创新，但成效仍然有限。汽车或许拥有更佳的燃油效率和安全性能，但该行业仍远未具备全球竞争力。

产业政策可以培育新兴产业，但当该产业依赖国家补贴时，它就无法成熟。巴西的汽车行业诞生于高墙之下，依靠补贴发展壮大。但如今，随着自由化进程即将到来，汽车关税将在未来几年逐步取消，该行业要么适应，要么崩溃。就像南方共同市场-欧盟贸易协定一样，该协定确立了南美洲最大的贸易集团与欧盟之间的协议，旨在在未来几年逐步取消关税并开放市场。

福特兰迪亚仍然是亚马逊雨林中的一座鬼城。但这也象征着：没有反馈的愿景只是空想；没有压力的保护只是停滞。巴西的汽车行业必须停止追逐下一个激励机制，并开始竞争。否则，工业强国的梦想将永远只是一个梦，在丛林中锈蚀。