周其仁：为什么房价问题具有政治性？

房价问题的政治含义

作者：周其仁（北京大学博雅讲席教授）

2005年7月30日，CCER中国经济观察报告会

今年以来，政府出台了一系列房地产政策，改变了房地产市场的形势。其中突出的一点，是把房价问题提到政治高度来对待。我认为，房价问题确有政治含义。怎样处理有政治含义的经济问题，是转型经济要面对的一个挑战。从历史经验来看，尊重经济规律将有助于处理有政治含义的经济问题。

为什么房价问题具有政治性？

房价是一个经济问题，但具有很强的政治含义。这里所说的“政治”，取之孙中山先生的定义：政治是众人之事。由于当今“众人”的利益发生了分化，因此人们对同一种经济现象常常有相去甚远的感受和看法。当众人的利益和观念出现重大的不一致，经济问题就具有了政治含义。

房价上涨过快，是最近两年比较突出的一个经济现象。面对房价较快的上涨，众人的感受绝不相同。对于已经买房的人来说，房价上涨意味着家庭财产的市值增加，但对于还没有买房，或正准备买房的家庭来说，房价上升就意味着痛苦。反过来，房价下跌，已购房者可能叫苦不迭，欲购房者却喜上眉梢。是的，同样的房价变动，众人的利益和感受绝不相同。

房价的变化还会影响城市的布局。房价越高，或者升得越急的地方，这种影响的就越严重。今年我到上海，听当地朋友调侃说，大上海已经分成了三个圈——最里面的讲英语；第二个圈讲外地话，其中许多人好像讲温州话；而“阿拉上海人”住在了最外面的一个圈。这是今天很多上海人的牢骚。虽然我们知道，纽约、伦敦、东京和香港这样国际化的大都会，市中心都住了很多“老外”和非本地居民，但那些地方差不多经过了几十年、上百年才形成的。上海的快速变化就是最近十年，不免让很多人心有不甘。这里“众人”的分歧因为中国的开放还涉及到外国人，其政治含义就更加微妙。

更严重的是，持续的房价上涨一旦进入人们的预期，有一些经济行为必定会发生。有人买房不再为了居住，而是等着涨价后转手卖出——所谓“投机”和“炒房”是也。虽然“投机”和“投资”行为其实很难准确地区分，但如果通过倒手房地产这样“不劳而获”的活动就轻易赚到大钱，人们就有理由担心本来就比较严重的收入差距可能进一步扩大。

与炒房相关的还有住房空置。甚至连《纽约时报》也报道，上海有1／6的高级住宅没有人住，北京是1／4，深圳1／3；并指出未来中国房子的空置率还会进一步上升云云。虽然我们都知道，城市的住宅空置并不是单单由炒房这一个因素引起的，但确有许多房子空置，同时很多家庭的居住条件还非常差，或为买很小的房子而操心，这当然引起社会的不满和紧张。

最后就是房地产开发商的“暴利”。大牌房地产商在多种富豪排行榜里名列前茅，一些媒体指证有房地产商的投资回报率高达百分之几百，以及越来越多大公司进入房地产开发的行列——这些对公众来说都是房地产有暴利可赚的证据。由于房价上涨让开发商身受其惠，于是人们怀疑是开发商操纵了楼盘的市价。加上征地和拆迁中的大量丑闻，以及花样百出的销售楼盘的商业手法，使众多民众认定房地产商人是当代“无商不奸”的典范。

但是不要以为，对房价看法的分歧仅仅以“穷人”和“富人”为分水岭。上海、北京、深圳很多大公司的老总——虽然他们本人一般被看作富人——也担心房价的进一步上涨。道理很简单，上涨的房价降低了这些公司对行业优秀人才的吸引，从而威胁公司的竞争力。同样，持续推高的“商务成本”，对处于激烈的招商引资竞争中的各地城市，都是坏消息。地方政府在获取高地价带来的高财政受收的同时，也要面对地方竞争力下降的挑战。

把这些方面加到一起，房价问题就具有了政治含义。本来市场可以把不同利益的群体连接起来。市场的基本办法是比赛出价——众人竞争意欲的商品和服务吗？那就出价高者得，而以出价论高下不能不涉及到出价的能力。问题是，在一个急速转型的社会里，人们出价能力的差别不仅与各自努力程度的差别相关，还与其他许多人们并不一致认可和接受的因素有关。人们不接受收入机会分布的现实，就不能普遍、稳定地接受按出价高低分配资源的市场准则。既然出价准则不能普遍地生效，非市场准则——种种政治干预——就怎样也挥之不去。

“生猪保卫战”——历史经验的启示

并不是只在房价问题上才显示政治含义并要求政治干预的。类似的具有政治含义的经济问题，我们早就似曾相识。在改革的历史上，许多涉及大众的消费品从计划体制转向市场供求，都经历了经济问题政治化、然后才逐步回归为普通的经济问题的过程。日常产品如菜、猪、粮、油等，在一个时间内突然都非常“政治”，都必须提高到政治高度来加以处理。但是过了一段时期，菜就是菜，猪就是猪，粮也就是粮。其间的经验，我认为今天处理房价问题可以参考。

从江西的“生猪保卫战”说起吧。那是1980年代中，广东商贩到江西收购生猪。由于率先开放的广东人率先富裕，广东人的出价就大大高于江西本地。结果，非常符合经济逻辑，江西的生猪和农副产品就大量流入广东。但是这样一来，江西城镇的猪肉供应就成了问题。要江西人在市场上以购买力与广东人争高下吗？不可能，因为江西开放晚，人民的购买力低。但是，江西城镇更不可能因此就不供应猪肉——那就是政治问题。结果就是用政治办法解决经济问题：江西政府下令封锁省界，规定在没有完成本地收购任务之前，不准江西的生猪运往广东。一时间，商贩要破封锁线，政府要守，双方开打攻防战，粤赣边界有过不少火爆场面——经济问题的政治含义不可谓不严重矣。

有什么两全其美的解决办法吗？其实没有。人们既不能要求广东人“克制”一下出价的水平，也不能“建议”江西城镇居民通过减少其他消费来提高对生猪的出价，更无法说服江西农民，似乎只有把生猪卖给出价低的本地居民才是最好的选择。

在当时的情况下，既然江西省政府管不了广东的高出价，剩下的就只有在养猪的本省农民和吃肉的本省城镇居民之间“开罪”一方。两害相权取其轻，封锁市场，逼迫农民多做一点“贡献”，总比摆不平城镇副食品供应要相对容易。当然，也不是全部彻底封锁市场，更不是要求江西农民产出的生猪全部卖给出价低的本省市场。那样对农民利益的得罪太大。实际做法如上所述，是江西省规定一个交售定额，完成任务就可以向广东卖高价！正是这种时开时闭的封锁线，以及完成任务才是市场的非驴非马招数，才帮助渡过了两省三方利益纠葛的难关。现在当然再看不到什么“生猪保卫战”。

事后总结，第一条经验是一旦经济问题的政治含义严重起来的时候，不可能完全按照经济规律解决问题；第二条，在运用政治和行政命令的手段解决问题的时候，要给经济规律留下空间。讲到底，问题的最后解决，还是离不开把高端的（广东）市场需求传递到了江西农村，使之成为刺激供给的积极力量。等到供给方的投资和技术进步发挥了作用，生产大大增加，才可以满足从高端到低端各层次的市场需求。这时——也只有在这时——经济问题的政治性才完全退色，商品才成为按市场机制调节供求的普通商品。

增加供地抑制房价过快上涨

今日房价问题在经济和政治含义两个方面的严重性，远非当年的猪菜粮油问题可以比拟。住房是耐久性资产，事关居民家庭长时间的居住和生活，也关系消费、投资、家庭金融财产及其继承。更为复杂的是，当今社会的收入差别远不是当年的简单局面，加上开放和跨境流动的需求，住宅供求的市场总量和结构复杂程度，都使昔日生猪之类的问题仿佛小巫见大巫。

当前在房价问题上，要让不同利益群体八面叫好的可能性简直就等于零。这就是说，怎样仔细地抉择，也要损害，至少是限制一方或几方的利益。所以，处理房价问题——限制哪一方或哪几方的利益、限制到什么程度，以及采用什么方式——在本质上就是一种政治决定，要靠政治感觉、政治判断力并经过政治程序去执行。我们对那方面的限制条件基本无知，没有发言的权力。

我们只是提出，昔日处理生猪的经验仍然不失为一种有效的参照——在采取非用不可的非经济手段解决有政治含义的经济问题的时候，要尽可能给经济机制的发挥留有空间。因为事后才看得清楚，最后解决问题，还要靠市场需求刺激供给方面的竞争，并通过供给的竞争来刺激生产的增加，直到供给有能力满足多层次的市场需求。

为此，我们有必要把房价的政治含义搁置一旁，集中分析房价上涨的经济原因和平抑之道。我的观点是，无论派生出来的现象多么纷繁复杂，房价上涨最简单，也最基本的原因就是市场对住房的有效需求没有得到满足。为此，有必要审查市场住房需求的形成，但更有必要审查供给能不能及时得到需求信息，并对之做出反应。

这里有一个重要的枝节需要说明清楚——究竟房价拉动地价上涨，还是地价推动房价上涨。我的看法是，只要资产的市值是该资产所带来的未来收入流的折现，我们就永远不能说，地价的上涨“带动”了房价上涨。相反，应该是房价上涨，导致人们预期土地的未来收入流的增加，才最后刺激对土地的需求而导致地价的上涨。

但是，土地的供应量又的确影响房价。我的理解是，任何已经形成的需求都包括高位、中位和低位，在图形上看总是斜线一条。满足这条需求线的基本机制，是供给方的竞争。要是供给竞争不足——比如供地数量过少——市场对房产的需求就永远只实现高端部分。由于成交的只是高位需求，能够观察到的就是房价很高。

上述的分析可以得到经验支持。香港特区1997年后宣布增加供地，房价应声而跌。我们看近几年全国土地开发量与商品房销售价格两个指数的走势，发现土地开发指数下来不久，房价一定上升；土地开发指数上升，房价就下来。其中的道理，有意平抑房价者，不可不察。

从体制上看，目前我国只有政府征地，然后批租给市场才是唯一合法的途径。这种政府集中供地的模式，除了分配方面的严重问题，最大的缺陷就是不能对市场土地需求的变动做及时灵活的反应。如果是民间私人卖地，地价上涨，各家竞卖，供地数量自动增加，地价就被平抑住了。但是政府集中供地就不一定了，因为政府往往要受许多非经济因素的干扰。就是纯从经济方面打算盘，政府独家垄断供地也能导致供地数量的不足。

我国地方政府之间的竞争，实际上抵消了政府集中供地模式的一部分影响。这应该是我国从1998年以来，房价指数通常都低于物价指数的一个基础。去年中央政府为了加强宏观调控，有半年时间在全国范围停止供地。在这种情况下，房价指数迅速超过物价指数，说明供地数量对房地产价格有重要的反向影响。

进一步分析，房地产是非常地方性的市场，当务之急不是请中央政府指挥全国增加供地来解决问题。重要的是推进供地体制和机制的改革。好在这方面的内容——土地制度的改革，特别是农村集体建设用的直接入市的改革——已列入国务院改革的大纲。最近广东省通过地方性法规，从10月1日起率先实行农村集体建设用地直接入市的新体制。这对全国将有重要的影响，也提供了改变我国现行城市化供地机制的契机。

（此文系作者于2005年7月30日在"CCER中国经济观察"第2次报告会上的演讲实录，经作者修订。）