管制为什么失败？ ——张维迎教授谈管制与放松管制之四赵晓：经济学家们越来越倾向于让市场自己调整自己，而不是靠政府管制，为什么？张维迎：这是因为，市场本身纠正自身毛病要比政府纠正市场的毛病更为有效。因为市场上任何一个企业都面临着激烈的生存竞争，竞争的压力迫使它必须讲究信誉，否则就无法实现利润最大化。经济学越来越倾向于让市场自己调整自己，而不是靠政府管制，还在于认识到管制的失效性。传统上，当人们主张政府管制时，他们隐含地假定：第一，管制者是追求社会福利最大化的，大公无私的，仁慈的（benevolent）；第二，管制者是无所不知的（omniscient），拥有完全信息，譬如知道消费者的偏好，知道企业的生产成本，知道需求弹性，知道最优的价格订在什么地方，等等。第三，管制者说话是算数的（pre-commitment），管制政策具有公信力。不过，经济学家们现在已经发现，这几个条件根本不存在。首先，政府的任何一项管制政策，都要通过具体的政府官员来实施，但是现实中的管制者并不是以社会福利最大为目标。任何一个政府官员，他和普通人一样，有自己的效用函数。政府官员既不比普通人更坏，也不比普通人更好。也许政府官员的平均素质比普通人还要高一些，至少文化水平可能高一些，但在“理性人”这一点上大家都是一样的，所谓“仁慈的政府”是没有根据的。管制以后自然会有一个政府官员责任增加的问题，但情况与市场上企业家责任的增加不一样。市场上当企业家的责任增加，他一定会找到一个最优的成本－收益平衡，而这个平衡恰恰可能也符合企业的最优经济效益。但官员在增加了大量的责任之后，一般不会相应地增加收益。这样就会形成官员成本－收益的严重不对称，官员就有可能作出许多非常没有效率的决策。除非我们能够设计一个非常好的制度，在这个制度下，官员追求自身利益同时也能满足社会的利益（incentive compatible），否则管制的目的就不能达到。但是，我们很难设定一个标准，让官员追求社会福利的最大化。这里面的一个深层次问题与前边谈到的政府特性有关系，也就是政府的目标函数是非常多元化的，要想给管制者提供一个合适的激励机制是很难的。我们甚至找不到一个合适的指标来考核管制者。如果我是股东，我可以对经理定一个指标，但我们没有办法给政府规定这样的指标。好比我们对政府作一规定，经济增长一定要达到8％，而政府造假，你凭什么来证实？前几年有人推测，我们的能源消耗增长不多，为什么经济增长那么高，一定有假。但是别人可以解释，这些年搞了多少多少节能工程，上了多少多少高新技术，消耗能源相对减少是正常的。到底怎么回事，我们没有办法搞清楚。有人说他身高一米八，你不信可以用尺子量。但要是政府说中国13亿平均身高达到了1米八，你用尺子量一遍试试看？更何况，管制者有可能套利（arbitrage）。什么叫“套利”？就是管制者为了某一方面的任务，可以把其他方面的资源用挪用过来。Milgrom和Holmstrong分析过，当存在着许多工作任务的时候，那一个任务的激励最强，代理人就会把资源调度到这个任务上来。具体到我们国家的情况，那一个指标激励最大，官员们就会不惜牺牲其他方面来把这个指标搞上去。比如，计划生育一票否决。官员们怎么办？全部资源都用于抓计划生育，公检法全上，其他办案全停。结果计划生育搞上去了，可是其他方面呢？其次，管制者常常是无知的。这里面的原因，一个是象哈耶克所说的，由于市场的分散化，每个人只能了解他所能了解的那些东西，也就是说信息是分散的，分散的信息只有市场才能汇集和反映。但管制之后，市场传递信息的渠道就不存在了，管制者怎么还能知道呢？二是管制者不一定有积极性去获得这些信息，因为获得这些信息对他本人并没有什么好处。退一步讲，就算管制者有很好的积极性去了解真实的成本。但是，管制者的时间、精力有限，怎么可能对那么多的企业的财务报表进行审计呢？管制者也许可以考虑雇佣独立的审计部门来帮助审计，但是，独立的审计部门也可能与企业合谋，管制者怎么解决这些问题呢？再就是被管制的对象有更大的积极性欺骗管制者，或者收买管制者。在一个市场上，想要收买消费者是不可能的。但是，要收买管制者就要容易得多。这样，尽管管制者知道被管制者报的成本是不真实的，却没有积极性去审计或更正。打个比方，你说要搞价格自律，说人家企业订的价格不合适，那你能知道什么价格是合适的？你要知道什么价格是合适的，你必须知道消费者的偏好、生产者的成本，你还要知道替代产品的生产成本，以及消费的替代弹性，等等。所有这些，管制者怎么可能知道？如果管制者不具有有关价格的这些信息，他怎么能知道他作出的决策是对的还是错的，是有利于还是不利于社会福利的呢？管制者经常被管制者俘虏，也与信息有关。最近Holmstrong和Tirole的一篇文章讲到“正式的权威”与“非正式的权威”，认为无论是“正式的权威”还是“非正式的权威”，获得权威都是需要条件的，其中之一是要花时间去获得必要的信息。如果管制者没有足够的时间去调查企业，事实上他就不可能有权威说这个企业报的情况是假的，他最好的选择就是接受它。第三，政府政策的可信度是值得怀疑的。这里有两个问题。一是客观上有些政策会形成事先和事后的效率冲突，这样使得事先最优的政策在事后证明是不可行的。好比说，你是垄断企业，我来管制你。我规定一个价格，你不能超过这个价格，你要不断降低成本，如果你不降低成本，到时候亏损了我不承担损失。但如果管制的结果只允许这么一家企业存在，好比说航空公司，那它亏损以后，你能让他倒闭吗？你不可能让它倒闭。当你消灭了这家企业的竞争对手后，你其实也就消灭了竞争的压力，消灭了这家企业技术创新、提高效率的积极性，因为你所有的约束它的政策都变得不可信，就象通常所说的“大马不死（Too big to fail）”的情况那样。另外一方面，就算不存在客观上的障碍，管制者有没有积极性来兑现自己的承诺呢？这也是值得怀疑的。前面提到，政府的目标是多元化的，并受到各个利益群体的制约，这足以妨碍政府的政策一以贯之。如果政府批准你建一个水厂，并给你一个利润空间，譬如说5％，同时承诺如果你降低了成本，提高了效率，多赚的钱都是你的。现在我们设想，这个企业真的这样做了，多赚了钱，会怎么样？很有可能企业的高利润会引起其他的消费者、选民的不满，他们认为这个企业的利润不合理，太高了，一定要降下来。政府在这种情况下，就可能收回成命。这样，如果企业预期到政府会将企业降低成本提高效率的好处收走，他为什么还要提高效率？这样，我们就可以看出，政府管制的基本假设，即政府是无所不知、大公无私、言而有信的政府，是不成立的。实际上政府可能是自私、无知、言而无信的，由此导致管制失败。这就是从80年代开始，西方国家都进行所谓经济自由化，对原来的管制重新考虑的原因。赵晓：请举出一个管制失败的具体例子？张维迎：弗里德曼曾经研究过美国政府医药管制的实例，发现负责医药管理的那些官员，负有极大的责任――如果他们审批后，发出许可的药出了问题，那是有责任的，但是，药卖了多少钱，他并没有收益。这样，对一个理性的官员来说，把新药的申请报告压在抽屉里，就是最合理的选择。只要不批准，就不会有新药，当然也就不会有假药。因此，在实行药品管制后，美国新药上市的速度大大减缓，其后果是很严重的，用弗里德曼的话说，大量患者因为吃不到更新更有效的药而导致的死亡人数，可能远远超出了政府防假药减少的死亡人数。这可以说是管制失败的一个具体例证。许多管制其实都是这样。有一个楼堂馆所失火了，我们马上去追究消防队员的责任，问你们当初是怎么审批的。那么这样一种做法会有什么效果呢？消防部门最好的一个决策就是我不批准搞楼堂馆所。不批准，你就没法失火。中国目前的通货紧缩也是管制失败的例子。银行家在市场中放出贷款，他知道有风险，与此同时他也有一个预期的收益。他与借款人谈判，设法达到最好的风险收益比。而我们的金融体制呢？以往贷款没有责任，银行就乱贷款，刹都刹不住，现在是谁贷出去要终身负责，那我最好的办法就是不贷或少贷，我贷出去我要终身负责，但贷得好我能享受多少收益呢？（摘自《政府管制的陷阱——张维迎教授谈管制与放松管制》，原刊于《21世纪经济报道》，2001年3月19日。）
