不宜取消地方“税收洼地”

奥派经济学

作者 | 陈兴杰

首发 | 南方周末·自由谈

最近有财经媒体报道，全国各地在开展新一轮的税收优惠政策清理，多个地方的涉及税收优惠的招商引资政策，都已经暂停。

前因是年初召开全国审计工作会议，将查处违规返税、招商引资违规“小政策”，打击“税收洼地”。具体怎么做，政策还未出台，各地还在观望。

清理税收洼地，这不是一项新政策。早在2014年，中央就下发通知要求地方全面清理。全国一阵整顿，很快又陆续出现，周而复始，经历了好几轮。

税收优惠这样的公开政令，全国各地都在施行，显然不是暗箱操作。它的出现有合理性，也符合地方利益，因此清理难度非常大。想理解这一点，须对税收优惠的渊源和概貌有了解。

税收优惠，招商引资的法宝

税收优惠是中国地方招商引资的常见政策。改革开放初期，沿海经济特区的中外合资经营企业，可以享企业所得税率低至15％的优惠，此外有各类减、免、退税优惠。

随着中外合资经营企业所得税法、个人所得税法、外国企业所得税法等法律施行，中国形成一套完整的涉外税收优惠制度，为招商引资提供保障。中央也鼓励这样的地方创新。

新世纪以后，国内资本成为地方招商引资的重点。现在各个地方很常见“两免三减半”“三免两减半”等政策（对企业先免税再减半，或者先征后返），最早就是吸引外资的做法。

除了税收优惠，地方会在土地出让、劳动力保障等方面给予优惠。各项政策中，税收优惠无疑最为简洁清晰、易于核算、便于宣传的，地方政府用得最多，企业也最看重。

地方招商引资大部分是县级部门推动，经济学家张五常称之为“县域竞争”——地方政府为了争夺投资，展开激烈竞争。

张五常认为，县域竞争固然有一些瑕疵，整体来看却是极好的制度，它是中国经济活力的重要源泉。现在我们看到各地林立的工业园、科技园，特色产业集群，都始于这样的制度条件。

2010年后，县域竞争有削弱的趋势，财政充裕的地方常用补贴招商，贫困县市则还靠税收优惠吸引企业。国家也适时出台政策，支持地方发展——最典型的例子是霍尔果斯。

2010年中央为推进新疆跨越式发展，批准霍尔果斯、喀什设立经济特区。政府规定，产业目录内的两地企业，实行“五免五减半”，符合条件的增值税减免，最高可返50%。

地方政府从中获得什么？

中国的税收分税制度之下，地方税收优惠，基本指向地方税优惠。

“五免五减半”一般是指，所得税地方分享的40%部分，前5年免征、后5年减半，中央分成不受影响。霍尔果斯稍有特别，五年内企业所得税全免（含中央分成），后五年，将地方分享的部分逐步返还。

无论何种方式，地方是“税收损失”的主要承受者。同时，税收优惠的推动者也是地方政府。何以他们愿意舍弃利益，孜孜追求这项政策呢？

把招商引资、发展经济等宏大话语放下，从政府理性经济人视角看，税收优惠也有好处。它不会导致地方税收减少，中长期看地方收入将增加。

道理很简单：税收优惠面向新注册新入驻企业，没有这些政策，企业压根不来。减征期内缴纳部分税收，优惠时限过去，很多企业也不会跑掉。一句话，实行税收优惠的地方政府，税基扩大，财源增加，它们获得了增量。

对其他地方政府而言，算不算不公平竞争呢？

分两种情况看：倘若没有某地方税收优惠，这些新生企业原本就不存在。是税收优惠催生了新企业，也就谈不上“抢”。

一些企业或潜在企业，从高税率地方迁往低税率地方，这给前者造成税源损失。这种损失基于企业自主选择，合理合法。谁规定企业一定要在某地注册纳税呢？

当然，更大的争议在于：各地竞相出台税收优惠政策，不就意味着国家税收流失？这样的说法也值得商榷。

税收收入由税基和税率决定。税率降低，企业经营成本降低，投资增加，税基随之扩大，税收收入可能不减反增——这就是著名的拉弗曲线。

从全国范围看，各地税率普遍降低，有利于改善营商环境，经济健康发展，国家也从中受益。

除了税收收入增加，税收优惠的综合效果也很显著。拉动生产，带动就业，活跃经济——即便很多只是空壳注册公司，它们也有这样的效果。

以新疆霍尔果斯为例，这个边境小城原本只有不到十万人口。2010年税收新政发布后，短短几年时间，突然涌进几千家企业，以影视娱乐行业为主。

霍尔果斯一跃成为全国人均企业数量最多的城市。这些入驻企业，多数是代理和空壳公司，他们需要租房注册，很多小区租金为此上涨。企业需要驻守一些人员，他们在政府部门往来办事，也带来了新消费力。

通过霍尔果斯、林芝、海南等税收洼地，影视行业一派繁荣，从业人业增加。大量作品涌现，全国观众也享受到红利。

避免全部取消，避免一刀切

最近几年，国家多次下发通知，要求清理税收优惠、打击税收洼地，一方面是避免税源流失，保障财政收入，另一个原因是：建设全国统一大市场，规范税收执法，确保全国税收公平。

从国家简化税制，提高政策的可见度来说，道理上说得通。可是税收天然具有调控功能，对经济发展的激励或抑制作用很显著。规范税制，应首先考虑对经济的不利影响。

税法制定之初，就赋予地方浮动空间：地方政府可制定特色化、针对性强的优惠（如各地购房契税有较大浮动空间）；可向上级部门请求财税支持。地方税率有落差，利大于弊；税收优惠竞争的优势，也被学界所认可。这样的税制框架，不宜被取消。

现在全国各地税收优惠，处于“山雨欲来风满楼”的态势。既要执行中央新精神，也要顾虑后果。很多地方采取“一事一议”“暂停执行”的做法，这是很有必要的审慎。

也有地方在财政压力下，向企业暂停发放奖励，要求收回补助。这些推翻承诺，取消有效政策的做法，损害了政府公信力，不利于长期招商引资。在“税收洼地”将被清理之际，最大限度保障企业利益不受损害，成为摆在地方政府面前的重要任务。

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