周其仁：产权与农民负担

周其仁人文经济学堂

周其仁
2001年10月22日

农民从市场上挣来的收入当中，负担越多——政府和方方面面“拿”走的越多——农民所剩的净收入就越少。根据这样一个分明不会错的原理，“减轻农民负担”成为近年增加农民收入的一项重要对策。本文对此稍作分析。

负担与强制

从常理推断，天下没有一个农民“喜欢”高负担。农民不喜欢高负担而又承担着高负担，那一定是有某种强制力量在起作用了。出于好奇，我们要问：在我们农村社会里凌驾于农民头上的强制力量，究竟来自什么地方？

国家税收的强制性是不言而喻的。因为无论如何，国家为百姓“守夜”，要花费资源；而收集国家开支所需要的资源，不能单靠“自愿”。道理在于，国家的服务具有“共用性”。比方一旦建立国防，即便是那些“不愿”购买“国防”的人，也同样可以分享国防的收益。为了避免大家都来“搭便车”，国防和社会秩序的必要开支，从来不能靠“自愿敛财”，而要强制征集。

当然，“必要”的限度是一个复杂的问题。历史上，官府的横征暴敛——税收超越了合理的限度——搞得天下大乱的，中外皆有。因此，执政者的理智向来是重要的，虽然这种理智常常并不可靠。至于控制合理税收的制度性保障——纳税人参与决定税率、税量以及税收用途的决定过程，则是现代“公共财政”的课题了。

在理论上，我喜欢麦可·曼的简单概念——“基础设施式的权力”（infrastructural power）。他的定义是，“渗入市民社会，并越来越依靠与市民社会之间制度化的协商与谈判来行使的国家权力”。

不过，今天我国农民高负担的主因并不是正式的国家税收，而是非正式的“杂费”。根据一些系统的调查，在农民实际的总负担中，正经税收至多也就占一半之谱。问题来了：那另外一半左右的负担既然不是国家所收，“强制性”从何而来呢？

“集体”是根源

我的观察，五花八门的税外“费”（无论以“条条政府”还是“块块政府”的名义征取，但并没有被国家税法作为根据）之所以被强制执行，根源在于那个特别的农村组织——“集体”。

许多人以为，包产到户特别是人民公社解体之后，农村的“集体”就是一个纯粹的农民经济组织了。我因为自己也在这件事情上中过计，所以可以拿一点心得来与读者交流。让我们从“老式的”集体——人民公社式的集体谈起吧。

人民公社集体从来就不是农民私人产权之间的“合作”经济。根据多年的研究，1994年我白纸黑字写得明白：“集体公有制既不是一种‘共有的、合作的私人产权’，也不是一种纯粹的国家所有权，它是由国家控制，但由集体来承受其控制结果的一种农村产权制度安排。”

包产到户之后，土地等主要生产资源的使用权“承包”给了农户，原先属于“公社集体”的权利，毕竟有一部分（主要是“使用权”）清楚地得到了界定。但是，不容否定的是，仍然有相当一部分产权，即使在包产到户后也仍然处在含糊不清的状态之中。

比如，著名的“大包干三原则”——“交够国家的，留够集体的，剩下都是自己的”——并没有清楚地界定何谓“集体”、谁来代表。更严重的是，它没有清楚地界定什么才叫“够”！回头来看，这是多么大的一块“公共域”啊。

多谢巴泽尔的工作，现在我们晓得，凡是含糊不清、未得到清楚界定的权利，总有人下手“攫取”。不幸的是，大包干原则未能清楚界定的产权，至今还在亦政亦社的“集体”手里。在法律上，人民公社已经不复存在，但仔细看看乡、镇、村，“政社合一”的传统并没有完全消亡。老乡们戏言“三个牌牌一个门，说了算的还是那个人”，实在传神之至。

今天的“集体”，掌控着调整土地使用权的权力，控制着土地使用权以外的经济资源产权，并履行着基层行政职能——这是乡村强制性权力发生的机构基础。实际的情形是，“集体”可以强制地向农民征税，也可以“捎带着”强制收费。

“直接民主”解决问题？

因此，政府自上而下清理“负担”，虽然可望收一时之效，但绝非治本之策。不过，怎样从根本上解决农民负担问题，人们的意见远不一致。一种解决之道，是农村政治体制改革，而其入手之处，就是现在已经为法律认可并正在大面积推广的“村庄自治和村民选举”。

我对“村民选举的直接民主制”持保留态度。第一点理由是，“村民的直接民主”并不能解决更大范围——譬如乡镇和县以及县以上——的民主问题。在理论上，顾准先生几十年前的文稿就清楚地阐述了间接民主——代议制民主——为什么不能避免的原因。

顾老的上述见解对我有说服力，并不因为我对政治学和政治制度有什么研究，而是因为我对科斯“市场中的企业”理论下过工夫，知道没有企业的市场虽然可能存在，但是那一定是小范围的简单市场。市场要扩展出去，减少交易费用的组织、制度断不可少。

于是我把顾老的“间接民主”理解成市场扩大以后的“企业”之类了。在实践上，县、乡、镇的民主问题不解决，靠村庄的直接民主能否解决农民负担问题，看看近年“农民选举”与“农民负担”并行增长就可以判断了。

第二点理由，无论直接民主、间接民主，倘若不把产权界定弄得大体上路，选举来选举去，民生问题还是不容易解决。在逻辑上，要是“民主”——就投票选举和少数服从多数而言——决定剥夺少数人的产权，该怎么办？这不是一个危言耸听的问题。

20世纪80年代为了了解土地长期（直至永久）承包的可能性，我亲自观察过村民对贵州湄潭创造的“人口增加，永不动地”经验的反应。那些在未来年月里要添加人丁的农户，断然反对该项原则。在这类农民居多的村庄，要求每年变动土地承包合约的就占上风！以“民主”定产权，而不是在“产权神圣不可侵犯”的基础上实行民主，我以为仍然可能民不聊生。

结论是，农民负担的根基还在产权。农民自发的土地承包制奠定了一个基础，但是这个基础并不牢靠。农民负担过重的现象提醒我们，把土地承包制发展成更加完整的、得到清楚界定的农民私产，才可能有效保护农民的利益。毕竟，“政府保护农民”要建立在“农民可以依法保护自己”的基础上，才容易真正生效。

(农民收入是一连串事件之十五)

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