中国政府规模有多大——十八年后的重新估算
作者：周克成（人文经济学会）
2008年，陈志武教授发表《中国的政府规模有多大？》一文。他把庞大的财政数字还原成普通人能够理解的尺度：政府每年从社会取得多少资源，拥有多少资产，又把钱花在什么地方。
陈教授的文章主要使用2007年的数据。十八年过去，中国的经济总量、财政制度、社会保障体系、国有资产和地方融资方式都发生了很大变化。今天再来讨论中国政府有多大，答案似乎应该比当年更容易找到。
但仅以2025年为例，我们就会遇到几个不同的数字：全国一般公共预算收入是21.6万亿元，一般公共预算支出是28.7万亿元；把政府的“四本账”纳入观察，经过主要内部抵销后，现金支出又接近49万亿元。
这些数字并不矛盾。它们衡量的是政府规模的不同部分。
21.6万亿元，还是接近49万亿元
2025年，中国名义国内生产总值为140.19万亿元。全国一般公共预算收入21.60万亿元，其中税收收入17.64万亿元，非税收入3.97万亿元；一般公共预算支出28.74万亿元。
收入和支出分别相当于GDP的15.4%和20.5%。这就是人们通常所说的财政收入和财政支出。
不过，一般公共预算只是中国政府“四本账”中的一本。另外三本分别是政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算。
政府性基金预算中有土地出让收支和以专项债券支持的项目；国有资本经营预算承接部分国有企业收益，并用于资本金注入、政策性补贴等项目；社会保险基金预算则运行着养老、医疗、失业和工伤保险等制度。
2025年，四本预算的支出直接相加为51.43万亿元。但一般公共预算会向社会保险基金提供补助，各本预算之间也存在调入和调出，直接相加会重复计算。
扣除能够确认的主要内部转移后，本文估算，2025年四本预算的现金支出约为48.7万亿元，相当于GDP的34.7%。这一口径中仍包含部分土地和金融交易，而且完整的跨预算细目尚未全部公布，因此它只能写成“接近49万亿元”，并不等同于严格的国际统计口径。
财政部公布的2024年广义政府合并支出为41.76万亿元，相当于当年GDP的31.0%。国际货币基金组织估计，2025年中国广义政府支出相当于GDP的32.9%。
虽然统计方法有所不同，这些数字大致指向同一个答案：从年度财政收支看，中国政府一年配置的资源，约相当于GDP的三分之一。
平均到个人，这又是一个更容易感受的数字。2025年，全国一般公共预算人均支出约为2.04万元；按照四本预算主要抵销后的现金支出估算，人均约为3.46万元，相当于一个四口之家接近13.8万元。
这不是说每个四口之家一年缴纳了13.8万元税费，也不是说每户家庭都从政府获得了同样多的福利。它只是把财政总量换算成居民尺度，说明政府一年配置的公共资金有多大。
财政支出也不能直接等同于居民负担。2025年税收收入相当于GDP的12.6%；按照最新能够完整拆分的数据，2024年税收和社会保险缴费合计相当于GDP的19.5%。除此之外，政府还有非税收入、土地出让收入和国有资本收益。发行国债和地方政府债券则属于借款，是对未来财政收入的使用，不是当期收入。
同样是政府支出，去向并不相同
政府支出占GDP多少，只说明有多少资金经过政府账户。要理解政府在经济中的实际分量，还需要看这些钱用到了哪里。
2025年，全国一般公共预算每支出100元，大约有15.5元用于社会保障和就业，15.1元用于教育，8.2元用于农林水事务，7.5元用于卫生健康，7.2元用于城乡社区事务，另有4.7元用于债务付息。
养老金、医疗保险等大量支出还通过社会保险基金运行。2025年，全国社会保险基金支出达到11.14万亿元。一般公共预算中的社会保障支出与社会保险基金之间存在财政补助等交叉关系，不能直接相加，但两者共同构成了中国社会保障体系的主要财政基础。
中国的公共服务主要由地方政府提供。2025年地方一般公共预算支出24.44万亿元，占全国一般公共预算支出的85%。学校、医院、社会保障经办、城乡建设和基层公共服务，大部分最终由地方财政列支。中央财政则通过超过10万亿元的转移支付，承担其中相当一部分筹资责任。
从国际比较看，中国政府的年度支出比例并不特别高。按照国际货币基金组织的统一统计，2025年中国广义政府支出相当于GDP的32.9%，日本为36.9%，美国为37.7%，德国为50.5%，法国为57.5%。
但同样是政府支出，不同用途对资源配置产生的影响并不相同。
政府把一笔钱作为养老金转入居民账户以后，最终购买什么商品和服务，主要由居民决定。政府完成了收入再分配，却不再决定这笔钱的具体用途。
如果同样一笔钱用于建设基础设施或进行公共投资，项目建在哪里、建设什么、由谁实施，则主要由公共部门决定。它不仅改变了购买力的归属，也直接决定了劳动力、土地、设备和资本的用途。
这一区别可以从支出结构中看出来。经济合作与发展组织的国民账户数据显示，2023年中国广义政府固定资本形成相当于GDP的7.0%，日本为3.8%，美国为3.3%，德国为2.9%，法国为4.2%，韩国为4.7%。
中国政府固定投资所占比例明显较高。与此同时，中国政府现金类社会给付相当于GDP的6.9%，低于日本的11.4%、美国的15.0%、德国的15.7%和法国的18.7%。
各国医疗和养老制度的记账方式不同，现金类社会给付不能代表全部社会福利。不过，这些数字仍然显示出不同的财政结构：美日和欧洲国家有较大比例的政府支出用于社会转移，中国财政则更多参与固定投资和项目建设。
所以，政府支出占GDP的比例，并不能单独说明政府以什么方式参与经济。支出总额相近的两个国家，政府在生产、投资和收入分配中扮演的角色可能很不相同。
财政账之外，还有一张资产负债表
财政收支只是年度流量。中国政府还有一个重要角色，是国有资产的所有者。
截至2024年末，全国非金融国有企业资产总额为401.7万亿元，负债260.5万亿元，全部股东权益141.2万亿元。其中，属于国家的国有资本权益为109.4万亿元。
全国国有金融企业资产总额为487.9万亿元，负债435.9万亿元，全部权益52万亿元，其中国有资本权益33.9万亿元。
这些资产不能直接理解为政府拥有的现金。非金融国企的许多资产由债务融资，部分权益属于其他股东；金融企业的贷款虽然是资产，居民和企业的存款却同时构成负债。不同机构之间还可能存在交叉持有。
因此，不能把非金融和金融国有企业的资产总额相加，再把结果说成政府可以随时支配的财富。相比资产总额，国有资本权益更接近国家所拥有的经济利益，但这些权益同样不能在短期内全部变现。
不过，国有企业的意义也不只是每年向财政上缴多少利润。
2025年，全国非金融国有企业营业总收入达到84.9万亿元，利润总额约4.04万亿元；当年国有资本经营预算收入为8547亿元，而且其中还包括部分产权交易收入。
营业收入、利润和预算收入是三个不同概念，不能用来直接计算所谓“上缴比例”。但它们说明，国有企业的经营和资产规模非常庞大，真正进入年度国有资本经营预算的现金只是其中一部分。
市场化经营的国有企业通常不被计入广义政府。它们的营业收入不属于财政收入，企业投资也不等于政府支出。但是，国家作为股东，可以通过企业治理和投资决策，对能源、电网、交通、通信和其他重要行业产生持续影响。
国有金融企业也是如此。银行的资产并不是财政资产，银行贷款也不是政府支出；但国有资本在金融体系中的重要地位，使财政预算之外还存在一条影响资本流向的渠道。
这意味着，广义政府支出约占GDP三分之一，是一个正确的财政统计答案，却还没有涵盖国家作为企业和金融资本所有者的全部经济作用。
土地和金融如何影响资源流向
土地是另一个难以完全纳入财政支出比例的部分。
2021年，全国广义土地出让收入达到8.71万亿元，相当于GDP的7.4%。到2025年，这项收入下降到4.15万亿元，相当于GDP的3.0%，四年间减少了52.3%。
土地收入是地方财政的重要资金来源，但土地的经济意义不只是一笔收入。
中国城市土地属于国家所有，农村土地主要属于集体。政府通过规划、用途转换、征收和供应，影响土地何时进入市场、用于住宅还是工业、投放在哪些地区。土地出让收入可以进入政府性基金预算，土地供应本身对住房、工业投资和城市发展的影响却无法完整表现为财政收入。
金融也有类似特点。政府债券、政策性金融、地方融资平台和政府投资基金，可以把公共资金、银行信贷和社会资本组织到具体项目中。其中一部分进入财政预算，一部分表现为企业融资、银行贷款或股权投资。
发行一亿元政府债券是一项融资，不是政府收入；国有银行发放一亿元贷款，也不是财政支出。但这些资金最终流向哪里，会改变资本、土地和生产能力的配置。
行政许可、行业规则和市场准入同样可能影响企业的投资选择，却只需要很少的财政开支。财政统计能够记录政府为实施管理花了多少钱，却无法把规则对整个行业产生的经济影响换算成一个统一金额。
因此，有些政府活动可以用财政收支计算，有些表现为资产所有权，有些表现为融资和投资安排，还有一些体现为对资源用途的规则设定。它们都构成政府参与经济的方式，却不能简单相加成一个更大的数字。
十八年来，变化的不只是数字
2008年，全国一般预算收入为6.13万亿元，支出为6.26万亿元。到2025年，收入增加到21.60万亿元，支出增加到28.74万亿元，名义金额分别是当年的3.5倍和4.6倍。
不过，同期中国经济总量也大幅增长。一般预算收入占GDP的比例由2008年的18.9%下降到2025年的15.4%；一般预算支出占GDP的比例则由19.3%上升到20.5%。
仅从一般公共预算看，十八年来财政收入占经济总量的比例没有上升，支出比例也只是温和增加。变化更为明显的是支出结构和政府参与经济的渠道。
2008年，社会保障和就业支出占一般预算支出的10.9%，到2025年上升到15.5%；卫生健康支出由4.4%上升到7.5%；债务利息由2.1%上升到4.7%。教育支出所占比例大致稳定在15%左右。
与此同时，土地收入在2021年达到高峰后大幅回落，政府债务则不断增加。
截至2025年末，中国官方显性政府债务余额为96.05万亿元，相当于GDP的68.5%。其中，中央政府债务41.23万亿元，地方政府债务54.82万亿元。
国际货币基金组织采用更宽的统计边界，把部分地方融资平台活动纳入以后，估计2025年中国政府债务约为GDP的99.2%；如果再把更多融资平台和政府引导基金活动纳入，增广债务约为GDP的126.6%。
这些口径相互交叉，不能彼此相加。平台企业也可能拥有经营收入和商业资产，其全部负债并不都等于政府必须偿还的法定债务。但这些估计说明，政府债务和财政风险的边界已经超出国债与地方政府法定债券。
2025年，中央政府债务利息和地方政府债券付息合计约2.30万亿元，相当于GDP的1.64%。利息支出还不算特别高，却已经开始在预算中占据越来越大的位置。
债务可以使政府在今天使用未来的财政收入。它支持了当期支出和投资，也把政府配置资源的能力延伸到了未来。与国有资产一样，债务属于存量，不能和一年的财政支出相加，却是观察政府规模时不能忽略的另一面。
因此，十八年来的变化很难概括为政府简单地变大或变小。一般预算收入占GDP的比例有所下降，社会保障和医疗责任扩大；土地收入由盛转衰，政府债券、投资基金和其他融资工具变得更加重要；国家作为企业和金融资本所有者的资产规模也明显增长。
改变的不只是数字，还有政府参与经济的方式。
一个数字回答不了的问题
十八年后，中国政府究竟有多大？
从一般公共预算看，2025年政府支出相当于GDP的20.5%；从广义政府和四本预算主要抵销后的口径看，中国政府一年通过财政体系配置的资源，大约相当于GDP的三分之一。
这个比例在主要经济体中并不是最高的。中国政府的固定投资比例较高，现金类社会给付相对较低，因此相同规模的财政支出，也可能以不同方式影响资源配置。
在财政账之外，国家还拥有规模庞大的非金融和金融国有资本，并通过土地供应、金融机构、政府投资基金和重大项目建设影响资源流向。这些活动中的许多部分，并不属于广义政府财政支出。
债务又提供了第三个观察角度。官方显性政府债务已经相当于GDP的68.5%，更宽口径下还包括部分融资平台和其他准财政活动。它们代表的不只是今天的支出，也是对未来财政资源的使用。
这几个数字不能相加。财政收支是年度流量，国有资产和债务是存量，土地、金融和投资体系还包含难以货币化的资源配置作用。把它们合成一个巨大总额，看似直观，实际上会失去经济含义。
所以，关于中国政府规模，最准确的回答只能分为几个层次。
中国政府一年通过财政体系配置的资源，大约相当于GDP的三分之一。这是可以计算和比较的财政规模。
与此同时，中国政府还是一个庞大的国有资本所有者，并通过土地、金融和公共投资等渠道参与经济运行。这些作用真实存在，却不能严谨地折算成另一个更大的财政百分比。
陈志武教授十八年前提出的问题，今天仍然没有一个单一数字能够回答。衡量政府规模，既要看有多少钱经过政府账户，也要看国家拥有什么资产，以什么方式参与投资，以及谁决定资源的用途。
三分之一，是中国政府规模的一个重要答案，但不是全部答案。
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资料来源：
陈志武：《中国的政府规模有多大？》，2008年。 中国财政部：《关于2025年中央和地方预算执行情况与2026年中央和地方预算草案的报告》。 中国财政部：《2025年财政收支情况》。 国家统计局：《中华人民共和国2025年国民经济和社会发展统计公报》。 中国财政部：《广义政府运行（2020—2024年）》。 中国财政部：《2024年全国社会保险基金收入决算表》及《2024年全国社会保险基金支出决算表》。 国务院：《2024年度国有资产管理情况综合报告》。 中国财政部：《2025年1—12月全国国有及国有控股企业经济运行情况》。 国务院：《2024年度政府债务管理情况报告》。 中国财政部：《国务院关于2025年中央决算的报告》。 国际货币基金组织：《财政监测报告》，2026年4月。 国际货币基金组织：《中国2025年第四条磋商报告》。 经济合作与发展组织：Annual Government Non-financial Accounts。 国家统计局：《中国统计年鉴2009》《中国统计年鉴2025》。